即使立法者做出了调和规定，也无法使这一社会义务合宪化。
（五）完善行政复议指导、监督和问责机制 行政复议指导和监督机制已初具形态，但不够完善，运用亦不佳。如果行政相对人对争议行政行为提起了行政复议，且符合调解条件，当事人同意调解的，由行政复议机关作为行政复议调解主体（按现行法律规定则具体是由复议机构承担此项工作），由其承担调解职责，在复议过程中对部分行政争议进行调解。
一些地方（例如重庆直辖市）在改革探索中从本地实际情况出发，曾进行相对集中行政复议审理权的探索，在大中城市的各城区或各县城，在行政服务中心集中由区（县）政府统一受理行政复议案件，这种条块结合、集中复议的机制创新，社会接受程度很高，且未见明显的负面效果，因此笔者认为可以通过这次修法加以确定推行。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。通过这次修法推动行政复议指导和监督机制进一步完善，当是题中应有之义。一、行政复议机制创新若干要点分析 行政复议机制创新的着眼点如何确定？怎样的行政复议机制创新能够保证行政复议的效率性和专业性，同时又能保证行政复议的公正性和公信力？或曰如何使得《行政复议法》修改后能够保证实现行政系统运行的规范性、效率性和公正性？这是《行政复议法》修改过程中必须考虑的关键问题，故在此作简要分析以供参考。复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
《实施条例》第50条，比较完整地规定了行政复议调解制度。经过多年试点探索逐渐形成如下一种深化改革思路（笔者也持这种意见）：可通过修法正式确立行政复议委员会制度，其审理议决机制须要科学设计、完整建构和立法保障。[xxi]参见[美]卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1998年版，第80页。
这从另一个侧面说明地方法院出台司法解释性文件问题的复杂性。[viii]参见于同志：《刑法案例指导：理论·制度·实践》，中国人民公安大学出版社2011年版，第158页。表一 从统计学的角度看，无论是每年度还是总计，行政事务类规范性文件的数量都占据高级人民法院发布的规范性文件的大部分，实体性规则的抽象规范性文件数量最少，不过，这种类型的规范性正是引起争议的那一部分 如前所述，无论是我国《立法法》，还是最高人民法院的文件，都没有肯定高级人民法院发布司法解释性文件行为的合法性，但最高人民法院的相关意见中并没有禁止高级人民法院发布其他规范性文件来指导或影响地方法院对案件的裁判。在新的一轮司法改革中，实行人、财、物由省级统管措施以后，高级人民法院在地方法院体系中的地位将有所加强，行政功能将更加突出，因此发布抽象规范性文件的行为也将更为普遍。
也就是说，法院之间这种监督与被监督的关系，本质上就是允许具体负责审判的法官根据自己对法律的理解，独立地作出裁判。夏正林负责本文的选题、拟定提纲、形成核心观点、修改定稿; 李新天负责本文的资料收集、数据统计、初稿写作。
又如，2010年最高人民法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，其第9条再次强调，高级人民法院通过制定审判业务文件、发布参考性案例等形式，对辖区内人民法院审判业务工作进行指导。从规范性文件的内容来看，2015年发布行政事务类规范性文件18件，占全年的72%，程序性规则的抽象规范性文件2件，占全年的8%，实体性规则的规范性文件5件，占全年的20%。新一轮的司法改革着力推行人、财、物由省统管，这无疑使高级人民法院的行政功能进一步加强，尤其是在《中国共产党政法工作条例》通过后，法院作为政法委组成单位，必然要通过发布更多的抽象规范性来落实地方党委的政策，从而使它的行政性功能更为明显。2016年发布行政性事务规范性文件23件，占全年的82.1%，程序性规则的抽象规范性文件4件，占全年的14.3%，实体性规则规范性文件1件，只占全年的3.6%。
它们都是涉及司法改革内容的文件，这说明高级人民法院在推进和落实新一轮的司法改革任务的过程中起着重要的作用。[x]尽管称呼不同，但大家所指的基本含义是一致的，即都是对审判业务有实际影响的那一类的文件的描述，因此，也有学者将司法解释性文件定义为对审判产生影响力的规范性文件。也有研究者提出，高级人民法院可以不用发布抽象的规范化性文件，而是通过发布指导性案例来指导下级法院的判决，以实现法制的统一性。我国法院上下级之间的关系是在审判业务上的监督与被监督的层级的关系，而非领导与被领导的行政性关系。
这是正确理解立法与司法关系的前提。从年度的情况来看，G省每年发布的重要的规范性文件的数量基本相当，2015年发布25件，2016年发布28件，2017年21件。
这就可能导致一方面正式的法律文书说理不足，另一方面，当事人看不到写着真实理由的附卷，难以直接感受到公平正义，而副卷又会增加不可控的因素，增加了人为干预案件或潜规则的可能，这与法治本身是背道而驰的。高级人民法院处理的行政事务比较广泛，除了要处理法院自身内部的行政事务外，还有许多针对全省法院系统的行政事务，比如为监督管理的需要发布的规范性文件，G省高级人民法院就于2015年发布了《G省高级人民法院关于逐步完善法官审判绩效考评机制的指导意见》《G省法院案件质量监督管理办法》《G法院诉讼服务窗口监督员工作办法》。
如前所述，无论是程序类规范性文件，还是实体类规范性文件，都是直接影响地方法院审判业务的抽象规范性文件。第四，高级人民法院必须就行政管理事务对内对外发布行政事务类的规范性文件。[iv]其实，最高人民法院在其自身出台了具体的司法解释后可能仍然要求高级人民法院再次出台具体的司法解释。应该说，法制统一性既是法治的基本价值，也是法治的基本要求。从根本上解决这个问题，需要从建立立法与司法的良性互动的法制统一的观念入手，明确高级人民法院作为审判机构的职能，同时增加审级，使高级人民法院能够通过层级审判来监督和实现法制的统一。这些规范性文件数量虽然不多，却正是争议最大的。
三年来，G省高级人民法院发布的抽象性规范性文件中有11件是涉及实体事项的，占14.9%，比如2015年的《G省高级人民法院关于确定拒不支付劳动报酬案件刑事案件数额标准的通知》《G省高级人民法院关于审理涉卡拉OK场所侵害音像著作权案件的参考意见》《G省高级人民法院关于审理伪卡交易民事案件若干问题的指引》。摘要: 高级人民法院以发布抽象规范性文件的方式指导地方审判业务的做法不符合我国《立法法》以及最高人民法院的要求。
彭中礼：《最高人民法院司法解释性质文件的法律地位探究》，《法律科学》2018年第3期。[vii]参见前注（1），王琪璟文。
根据最高人民法院的相关文件规定，高级人民法院发布的抽象规范性文件包括两类，即司法解释性规范文件和其他规范性文件。司法者对法律的解释是司法权在行使过程中应当自主做出的判断，是行使其司法权的一部分，不需要经过立法机关的批准，也不应该在提请立法机关解释后再进行判断。
高级人民法院是设在地方的最高级别的人民法院，它联结着最高人民法院与地方的各级人民法院，对地方法院负有监督责任，其要处理的行政性事务就不仅包括其内部为了顺利完成审判权而设置的行政事务，还包括对全省法院发布的行政事务的规范性文件，并且这个方面的内容占据着重要的比例，从统计的结果看，G省高级人民法院的情况印证了这一点。三、高级人民法院发布抽象规范性文件行为的问题分析 高级人民法院发布抽象规范性文件虽然有其一定的客观基础，但该行为的合法性以及引发的问题不能忽视。谢小剑、占承春：《论人大对规范性司法文件备案审查制度的完善》，《人大研究》2014年第1期。我国宪法与法律都规定了法院层级之间是监督与被监督的关系，如果在实践中将法院之间上下级的关系变成指导甚至领导的关系，实际上也就改变了法院体系中的层级监督的关系，从而违背审判权行使要求。
笔者于本文中的研究正是基于规范性文件是否对审判产生影响力的角度来展开的，笔者把对审判能够产生影响力的规范性文件称为司法业务类规范性文件，其中，司法业务类规范性文件又包括程序性规范文件和实体性规范文件。比如，2015年的《G省高级人民法院执行指挥中心执行信息查询工作规范》《关于执行案件移送破产审查的若干意见》《G省高级人民法院关于案件管辖变更后诉讼费用是否随案移送等问题的指引》《G省高级人民法院关于院长庭长办理案件的暂行规定》。
[ii]李步云教授提出的该建议指出《浙江省高级人民法院关于部分罪名量刑情节及数额标准的意见》（浙高法[2012]325号）第29条第5项将非医学需要鉴定胎儿性别三人次以上，并导致引产、第6项因非医学需要鉴定胎儿性别受过行政处罚，又实施该行为规定为构成非法行医罪，须追究刑事责任，是将原本属于行政处罚对象的行为上升为犯罪。这被认为是美国最高法院规则制定权在立法上的首次体现。
G省是我国经济发达大省，改革开放的程度高，各种类型的纠纷都比较突出，法治的需求比较大，G省高级人民法院行使职权的方式在地方法院的系统中具有典型性，出台的规范性文件类型多样，具有代表性。[xx] 长期以来，我国对法治的理解主要还停留在法制的统一性的层面，即强调通过规则的统一性达成社会的统一性，具体地说，就是先由全国性的立法机关制定全国统一的法律，为全国性的法制统一性提供前提和基础，即通常所说的有法可依是法治的前提和基础。
只有承认法院可以在具体的个案中解释法律，法治的环节才能算是完整的。这类文件还包括为推动最高人民法院的工作部署在本地落实而发布的规范性文件，如2017年发布的《关于开展规范执行行为专项整治行动推进我省法院基本解决执行难的实施意见》此外，用于指导全省司法改革类的规范性文件也是高级人民法院发布的规范性文件中比较重要的类型，比如G省高级人民法院2015年发布了《G省高级人民法院信息化项目建设管理办法》《全（G）省人民法庭审判权运行机制改革实施方案》《G法院全面推行立案登记制改革的若干实施意见》《G省高级人民法院关于全面实行立案登记制改革实施细则（试行）》《全（G）省法院法官助理改革试点工作指导意见》《全（G）省法院书记员管理改革试点工作指导意见》《G省健全审判权运行机制完善审理责任制改革试点方案》。2017年发布的行政性事务规范性文件7件，占全年的33.3%，涉及程序性规则的抽象规范性文件8件，占全年的38.1%，实体性规则文件6件，占全年的28.6%（以上数据汇总于表1）。
第四，高级人民法院必须就行政管理事务对内对外发布行政事务类的规范性文件。2016年发布的《G省高级人民法院G省检察院G省公安厅关于办理电信网络诈骗刑事案件若干问题的指导意见》《G省高级人民法院关于充分发挥审判职能，为我省依法处置僵尸企业提供司法服务和保障的意见》《G省高级人民法院关于加强环境资源审判服务保障生态文明和绿色发展的意见》。
这类文件还包括为推动最高人民法院的工作部署在本地落实而发布的规范性文件，如2017年发布的《关于开展规范执行行为专项整治行动推进我省法院基本解决执行难的实施意见》。值得注意的是，在承认地方法院制定规范性文件的学者间，学者们对采用备案制还是审查制存在争论。
根据最高人民法院的相关文件规定，高级人民法院发布的抽象规范性文件包括两类，即司法解释性规范文件和其他规范性文件。2017年发布了《G法院问责实施办法（暂行）》。
